政法工作的調(diào)研報(bào)告
民間矛盾糾紛的排查調(diào)處，是創(chuàng)造穩(wěn)定和諧社會(huì)環(huán)境的重要措施，而基層民調(diào)工作則是排查調(diào)處的基本方式。這項(xiàng)工作越來(lái)越受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，今年春天，司法部在石家莊召開(kāi)全國(guó)民調(diào)會(huì)議，做了專(zhuān)項(xiàng)部署。此項(xiàng)工作在基層開(kāi)展情況到底怎樣？效果如何？有何問(wèn)題？半個(gè)月來(lái)，筆者走訪(fǎng)了3個(gè)基層調(diào)委會(huì)，旁聽(tīng)了兩次調(diào)解庭，并召開(kāi)了由6名村調(diào)委會(huì)主任、2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所長(zhǎng)和縣司法局同志參加的座談會(huì)。深深感到，##縣基層民調(diào)工作抓得實(shí)、做得細(xì)、效果好。在為民解憂(yōu)、穩(wěn)定社會(huì)方面發(fā)揮了不可替代的獨(dú)到作用，成為鄉(xiāng)土社會(huì)中重要的秩序調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定平衡器。
一、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，互相依托, 規(guī)范排調(diào)，溝通信息
工欲善其事，必先利其器。針對(duì)新時(shí)期民間糾紛現(xiàn)狀和特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的努力，##已經(jīng)形成了一個(gè)“橫向到邊，縱向到底，上下貫通，左右協(xié)調(diào)，依托基層，多方參與” 的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)以縣疑難糾紛調(diào)解中心（設(shè)在司法局）為中樞，以25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)（日常機(jī)構(gòu)是司法所）為骨干，以367個(gè)村（居）調(diào)委會(huì)為支點(diǎn)，包括1.1萬(wàn)余名調(diào)解員。矛盾排查工作已經(jīng)規(guī)律化，除了重大節(jié)日、敏感期和上級(jí)布置的排查任務(wù)外，每月都進(jìn)行一次例行民間糾紛摸底，鄉(xiāng)調(diào)解員包村、村調(diào)解員包組、十戶(hù)調(diào)解員包戶(hù)。排查調(diào)處結(jié)果一月一報(bào)，由縣調(diào)解中心統(tǒng)一造表匯總，掌握總體情況。對(duì)排查出的問(wèn)題，包括隨時(shí)發(fā)生的糾紛，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。首先，由村調(diào)委會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解，90%以上的矛盾糾紛能夠在這里解決，做到了“小矛盾不出村”。當(dāng)事人對(duì)村調(diào)委會(huì)意見(jiàn)不服的，由村調(diào)委會(huì)出具介紹信，說(shuō)明糾紛原因調(diào)解過(guò)程及村調(diào)委會(huì)意見(jiàn)，介紹到鄉(xiāng)調(diào)委會(huì)。沒(méi)有村調(diào)委會(huì)意見(jiàn)，鄉(xiāng)調(diào)委會(huì)不予受理。鄉(xiāng)調(diào)委會(huì)通過(guò)調(diào)解庭聽(tīng)取雙方意見(jiàn)，必要時(shí)進(jìn)行調(diào)查，做出維持或改變村調(diào)委會(huì)意見(jiàn)的決定，至此，糾紛基本都能解決，大矛盾亦不用出鄉(xiāng)。需有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)出面協(xié)調(diào)解決；對(duì)重點(diǎn)糾紛和即將激化的糾紛，基層調(diào)解員在穩(wěn)控勢(shì)態(tài)的同時(shí)，及時(shí)報(bào)黨委、政府和上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)。對(duì)已經(jīng)解決的糾紛，由十戶(hù)調(diào)解員定期回訪(fǎng)，防止糾紛復(fù)發(fā)，鞏固調(diào)解成果。由于這個(gè)民調(diào)網(wǎng)絡(luò)的存在，一方面，可迅速完成上級(jí)下達(dá)的矛盾排調(diào)任務(wù)，另一方面，又可迅速將下面的.矛盾糾紛信息反饋上來(lái)，反映靈敏，運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，好象人體中的神經(jīng)，聯(lián)通著大腦中樞和四肢軀干。在##，絕大多數(shù)糾紛都能在當(dāng)?shù)氐玫浇鉀Q。今年上半年，全縣調(diào)委會(huì)共調(diào)解各類(lèi)民間糾紛1271件，調(diào)解成功1263起，防民轉(zhuǎn)刑案件28起，避免非正常死亡11人，勸阻越級(jí)訪(fǎng)82人次。
二、受案廣泛，對(duì)法律拾遺補(bǔ)缺
無(wú)論法院還是公安機(jī)關(guān)，其職能范圍都是特定的、有限的，并非全管全能。但現(xiàn)實(shí)生活中的矛盾糾紛卻具有多樣性和復(fù)雜性，五花八門(mén)，千奇百怪。有的糾紛一旦發(fā)生，司法機(jī)關(guān)無(wú)法受理，行政機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，糾紛無(wú)人解決，只能激化。人民調(diào)解則正好彌補(bǔ)這個(gè)不足，無(wú)論是“豬拱院墻雞撓地”的鄰里糾紛，還是“妯娌斗氣孩子打架”的家庭瑣事，皆可受理。在調(diào)解過(guò)程中，有法可依，無(wú)法可依時(shí)，既可依社會(huì)公德，也可依村規(guī)民俗，具有較大的靈活性，既解決了群眾的鬧心事，又填補(bǔ)了法律上的空白。韓麻營(yíng)鎮(zhèn)馬虎營(yíng)村村民趙某與兄嫂一起生活，近30歲才訂下一門(mén)親事。因有家庭矛盾，訂親時(shí)兄嫂借酒撒瘋，攪得酒席不歡而散，女方當(dāng)即提出退親。一急之下，趙某先后來(lái)到派出所、法庭，要求幫助解決，但誰(shuí)都覺(jué)得此事沒(méi)辦法管，都拒絕了他。又氣又急的趙某回去后要與其兄嫂拼命，命案在即。村調(diào)委會(huì)主任于林聞?dòng)嵹s來(lái)進(jìn)行調(diào)解，一日一夜苦口婆心，句句肺腑之言，說(shuō)的趙某兄嫂滿(mǎn)腔愧疚，悔恨萬(wàn)分。第二天于林又親自到女方做工作，他的真誠(chéng)打消了女方退親的念頭。事隔不久，就同其兄嫂一同為趙某操辦了婚事。事后，鄉(xiāng)親們都說(shuō)，這事于林要是不管，不定得出多大事呢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，##每年調(diào)處的矛盾糾紛中，類(lèi)似這樣進(jìn)不了司法機(jī)關(guān)大門(mén)的占6 %。民調(diào)工作同司法工作相輔相成，互為補(bǔ)充，構(gòu)成了一個(gè)完整的社會(huì)調(diào)整閉合體系。
三、置身群眾之中，隨時(shí)隨地化解糾紛
人民調(diào)解工作的優(yōu)勢(shì)在于置身群眾，貼近群眾，不受時(shí)間約束，不受場(chǎng)所的限制。無(wú)論白天黑夜，春夏秋冬，還是田間地頭、農(nóng)家小院，都活躍著調(diào)解人員的身影。鄰里之間發(fā)生紛爭(zhēng)，都是主動(dòng)找村委會(huì)解決。一位農(nóng)民對(duì)我說(shuō)，出了糾紛去找派出所，一去三四回不一定見(jiàn)到人；找法庭，騎車(chē)一上午，到了也快下班了，賠不起那個(gè)時(shí)間。好不容易受理了，又不知道什么時(shí)候能解決。這多少反映出一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而民調(diào)呢，一不用花錢(qián)，二不用跑路，三不用搭工夫，特別是受理解決快，最大限度地防止小事拖大，激化矛盾。今年5月，韓麻營(yíng)鎮(zhèn)東興村低壓電路整改，線(xiàn)拉到村民于連池院內(nèi)時(shí)，與本村電工呂春陽(yáng)爭(zhēng)吵起來(lái)。當(dāng)日晚，于連池父子到呂春陽(yáng)家將其打傷，村調(diào)委會(huì)主任于占海得知情況迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)，派人將呂春陽(yáng)送入醫(yī)院。為了不影響第二天工程，于主任連夜對(duì)于連池父子批評(píng)教育，讓他們明了低壓整改工程是利村利民、造福子孫后代的大事，不能因?yàn)閭�(gè)人利益受損而影響全局，更不能以此為由動(dòng)手打人。于氏父子覺(jué)得理虧，當(dāng)即請(qǐng)于主任領(lǐng)著到醫(yī)院向呂春陽(yáng)賠禮道歉，并承諾負(fù)責(zé)一切醫(yī)療費(fèi)用。第二天一早，他們?nèi)巳メt(yī)院把呂接回，邊輸液邊指揮架線(xiàn)，保障了低壓整改工程的順利進(jìn)行。呂病好后，于氏父子備下酒席為呂壓驚，請(qǐng)調(diào)委會(huì)人員作陪。由于大量糾紛涌上民調(diào)之路，一些法庭“抱怨”說(shuō)，法庭都快關(guān)張了，民調(diào)把法庭給頂了。
四、對(duì)癥下藥，方式靈活，群眾買(mǎi)帳
民調(diào)工作之所以能在農(nóng)村地區(qū)有效，還在于它不拘章法、對(duì)癥下藥，怎么頂事怎么來(lái)的調(diào)解方法。農(nóng)村地區(qū)文化較為落后，農(nóng)民法律意識(shí)比較淡薄，嚴(yán)格的法律程序、嚴(yán)密的法律語(yǔ)言對(duì)他們不太適用，倒是鄉(xiāng)村調(diào)委會(huì)的那些“土辦法”反而有效。調(diào)解員大都德高望重，能說(shuō)會(huì)道，兼之又了解情況，所以能夠靈活機(jī)動(dòng)地采用多種方法調(diào)解糾紛，該唱白臉時(shí)唱白臉，該唱紅臉時(shí)唱紅臉，該講道理時(shí)講道理，該拍桌子時(shí)拍桌子。一位調(diào)解員說(shuō)“我們就是‘和稀泥’，但‘和稀泥’也不容易，各種情況都有。是坑你得抹平，是疙瘩你得砍掉，最后拿出大家都能接受的意見(jiàn)，問(wèn)題就算解決了�！闭l(shuí)說(shuō)這不是本事呢？今年7月20日晚，湯頭溝鎮(zhèn)布施營(yíng)村村民陳彩新、董士銀飯后在一起乘涼閑聊，一語(yǔ)不和便扭打在一起。這時(shí)董士銀15歲的兒子正巧路過(guò)看見(jiàn)，拾起一塊拳頭大的石頭在陳彩新的臉上連打兩下,經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷,共花醫(yī)療費(fèi)和鑒定費(fèi)600余元。陳、董兩人在醫(yī)療費(fèi)上各執(zhí)一詞,互不相讓,矛盾激化。村調(diào)委會(huì)主任陳鵬飛進(jìn)行調(diào)解，他針對(duì)當(dāng)事人的不同心理對(duì)癥下藥，各個(gè)解決，使董士銀明白傷雖不是他直接造成的，但他應(yīng)承擔(dān)未成年人對(duì)他人造成傷害的民事賠償責(zé)任；又指出陳彩新出言不遜，引起爭(zhēng)端，也存在著一定的過(guò)錯(cuò)。雙方氣一順，拿錢(qián)的不再覺(jué)得冤枉了，挨打的不再覺(jué)得窩襄了。董士銀當(dāng)即掏出600元錢(qián)賠償給陳彩新，陳不過(guò)意，又拿出100元退還給董士銀，董當(dāng)即在家備了一桌酒席，二人開(kāi)懷暢飲，和好如初。這個(gè)結(jié)果是訴訟難以達(dá)到的。
調(diào)解還有一個(gè)特點(diǎn)是能夠打動(dòng)人的內(nèi)心，不像判決那樣通過(guò)外在的強(qiáng)制力來(lái)保證，所以調(diào)解一旦成功，往往變成自覺(jué)行為。2004年7月5日，韓麻營(yíng)鎮(zhèn)德吉溝村劉占元、祁鳳芝夫婦到鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)反映，他們的三個(gè)兒子拒不負(fù)擔(dān)二位老人的養(yǎng)老費(fèi)，祁鳳芝患白內(nèi)障也無(wú)錢(qián)治療。他們對(duì)兒子又恨又愛(ài)，不忍心把他們推上法庭，申請(qǐng)調(diào)委會(huì)幫助調(diào)解。7月19日，鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)對(duì)這起贍養(yǎng)糾紛進(jìn)行開(kāi)庭調(diào)解，并邀請(qǐng)村民旁聽(tīng)，營(yíng)造輿論壓力。庭上，調(diào)解員對(duì)幾個(gè)兒媳提出的與老人之間的矛盾進(jìn)行一一評(píng)說(shuō)，不失時(shí)機(jī)的宣傳婚姻法，講明贍養(yǎng)老人不但是法定義務(wù)，也是中華民族傳統(tǒng)的美德，講羔羊能知跪奶意、烏鴉尚懂反哺情……，三個(gè)小時(shí)，時(shí)而耐心勸解，時(shí)而嘻笑怒罵，旁聽(tīng)群眾也紛紛發(fā)言指責(zé)，兒子兒媳受到震撼，當(dāng)庭向父母認(rèn)錯(cuò)，自愿簽訂了預(yù)付其母治病費(fèi)1500元，以后按期付給老人贍養(yǎng)費(fèi)的協(xié)議，其他旁聽(tīng)群眾也深受教育，協(xié)議至今履行良好。
五、基層民調(diào)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)
無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)狀況還是發(fā)展方向看，民調(diào)工作將長(zhǎng)期存在，生命力很強(qiáng)，因?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定需要他，人民群眾需要他。特別是今后，隨著人們生育觀念的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃生育管理工作大大減輕；隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，征收工作也將退出歷史舞臺(tái)。只有民調(diào)工作方興未艾，將成為農(nóng)村基層工作的重要任務(wù)。但有些問(wèn)題制約著此項(xiàng)事業(yè)的深入發(fā)展，歸結(jié)起來(lái)，主要有兩個(gè)：一是體制不順。司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作，同時(shí)還承擔(dān)著對(duì)村級(jí)調(diào)委會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在矛盾排查調(diào)處方面，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)雖然由縣政法委行使，但到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是由司法所具體組織，所以任務(wù)很重。但由于歷史原因，司法所不像公安派出所和法庭那樣是其上級(jí)機(jī)關(guān)的派出單位，而僅由縣司法局作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人事權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手里，所以編在人不在問(wèn)題突出，而且人員變動(dòng)頻繁，影響工作水平的提高。今后，司法所應(yīng)當(dāng)像派出所、法庭那樣，管人與管事相統(tǒng)一，人事權(quán)上移到縣司法局。二是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，人民調(diào)解不收費(fèi)，這是由其性質(zhì)決定的，不能變。但調(diào)解經(jīng)費(fèi)及調(diào)解員的報(bào)酬沒(méi)有來(lái)源。目前，##縣解決調(diào)解員報(bào)酬的辦法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)調(diào)解員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)職工擔(dān)任，村級(jí)調(diào)解員由村班子成員擔(dān)任。因?yàn)樗麄冇泄べY，但他們的工資常常墊付在調(diào)解費(fèi)用上，有的村級(jí)調(diào)解員幾乎把一年僅有的2500元的菲薄工資全墊在經(jīng)費(fèi)上。調(diào)解員無(wú)私奉獻(xiàn)的精神是令人崇敬的，但光靠奉獻(xiàn)精神不是個(gè)辦法。人民調(diào)解要發(fā)展，就必須解決經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。出路是：把調(diào)解員的報(bào)酬和調(diào)解經(jīng)費(fèi)列入縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，村級(jí)調(diào)解經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)補(bǔ)助。
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