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解讀2016慈善法二審修改稿的五大變化
時隔一個多月，慈善法草案二次審議稿修改稿(簡稱二審修改稿)公開征集意見。和一審稿相比，此次修改稿有什么變化?體現(xiàn)了慈善事業(yè)怎樣的發(fā)展動向?一起來看一看。
一、增加“公益”字眼
此前，無論學者還是公益組織負責人都曾強烈表示希望將“慈善法”改為“公益慈善法”。二審修改稿雖然沿用了“慈善法”的稱呼，但 “公益”等字眼明顯增多。
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第三條 本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務等方式，自愿開展的下列公益活動：
……
(六)其他公益活動。
二、聚焦募捐爭議，互聯(lián)網(wǎng)公募有待進一步破冰
之前的討論，大家的注意力聚焦在公募的權(quán)利和監(jiān)管問題上。二審修改稿對此做了不少修改，最順應民意的是刪除了“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”的規(guī)定，并針對不同募捐方式的規(guī)定進行了區(qū)別性修改。但對于近年來井噴式發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)募款，條例修改的步伐仍然無法跟上行業(yè)發(fā)展。對于省級注冊的公益慈善組織，甚至刪除了可以在其他網(wǎng)站募捐的權(quán)利，改為只能在自己的網(wǎng)站上發(fā)布募捐信息。具體來說，主要有以下幾個方面的改動。
1. 關(guān)于如何獲取公募資格，二審修改稿第二十一條規(guī)定的基本條件“登記滿兩年的慈善組織”沒有改動，但新增了對非公募行為的規(guī)范。同時，第二十二條將獲取公募資格的條件從原來的“沒有發(fā)現(xiàn)其受到本法規(guī)定行政處罰的”到二審修改稿的“慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的”，對申請公募資格的慈善組織提出更高要求。但對于究竟怎樣的組織才算“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范”，二審修改稿沒有具體的認定細則。如果配套的法律解釋也沒有詳細列明，無疑將增加地方自行裁量的權(quán)重，適用時需要更為謹慎。
二審修改稿明確民政部門回應時間為“自受理申請之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開募捐資格證書”。同時，對于法律、行政規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的慈善組織，需要在在登記時就發(fā)給公募資格證書。
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第二十一條 慈善組織自登記之日起可以向特定對象進行非公開募捐。
慈善組織開展非公開募捐，應當明確特定對象的范圍和募捐期限，并向募捐對象說明募捐目的、所募款物用途等事項。
第二十二條 慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的，民政部門應當自受理申請之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開募捐資格證書。
法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的慈善組織，由民政部門在登記時發(fā)給公開募捐資格證書。
2. 針對公募方式，二審修改稿在第三種方式中增加了可以在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布募捐信息，同時修改了一審稿中四種方式一刀切的地域限制。
在互聯(lián)網(wǎng)募捐的監(jiān)管中，取消市縣級只能在其登記部門建立或指定的互聯(lián)網(wǎng)平臺募捐，但仍需要在民政部門統(tǒng)一或指定的募捐平臺發(fā)布信息。同時，仍然采取省級以上或省級以下的管理模式。對于省級以上慈善組織的權(quán)利，一審稿稱“可以通過其網(wǎng)站或者其他網(wǎng)站開展募捐”，二審修改稿改為“可以在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息”。
這種指定平臺和分級管理的做法，在一審稿討論的時候已經(jīng)遭到不少學者和公益慈善組織的詬病，不少學界和業(yè)界聲音希望刪除相關(guān)規(guī)定。上海復恩社會組織法律服務中心的律師撰文指出：對于去中心化的互聯(lián)網(wǎng)而言，限制慈善組織只能夠在自己的網(wǎng)站上募捐和在其他網(wǎng)站上募捐，對于監(jiān)管并沒有任何實質(zhì)幫助。另一方面，針對不同級別登記的慈善組織，在網(wǎng)絡(luò)募捐方面賦予不同權(quán)利，是一種行政級別上的歧視，只會導致更多慈善組織選擇到省級民政部門登記，無端增加省級民政部門負擔。
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第二十三條 開展公開募捐，可以采取下列方式：
(一)在公共場所設(shè)置募捐箱
(二)舉辦義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等;
(三)通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息;
(四)其他公開募捐方式。
慈善組織采取前款第一項、第二項規(guī)定的方式開展公開募捐的，應當在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制。
慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展募捐的，應當在民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息;其中，在省級以上民政部門登記的慈善組織也可以在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。
第二十六條 不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。
三、稅務優(yōu)惠仍似花瓶，大部分慈善組織難有實惠
針對一審稿中稅務優(yōu)惠措施不足的問題，二審修改稿作出了一些回應，除了繼續(xù)“依法享受稅務優(yōu)惠”外，特別列明“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除”。同時，新增“國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策”的表述。但究竟是怎樣的特殊優(yōu)惠政策，則依然是一個迷，具體的優(yōu)惠政策仍需等待有關(guān)部門出臺相關(guān)規(guī)定。
另外，對于非扶貧濟困類的公益慈善活動，二審修改稿未作實際性的修改。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和公益慈善事業(yè)的變革，扶貧濟困類的公益慈善活動可能越來越少，越來越多是各種對于社會邊緣群體和議題的關(guān)注和討論，如流動人口、婦女問題等。如果只針對扶貧濟困進行稅務優(yōu)惠，不僅很多慈善組織不能得到實惠，而且無疑是將公益慈善的概念窄化，有違“大慈善”本意。
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第七十六條 自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除。
第八十條 國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策。
四、加強信息透明，規(guī)范行政程序
二審修改稿的另一個較大變化，就是在多處對慈善組織提出了 “向社會公告”的要求，對財務使用情況的公開也提出更高的要求。如今，公開透明已經(jīng)從行業(yè)自律的需求逐步轉(zhuǎn)變成為法律層面的要求，慈善組織從登記、募捐、財務報告、項目情況都需要一一向社會公開。
被規(guī)范的不僅僅是慈善組織，二審修改稿對地方民政部門受理慈善組織申請的時限也提出了要求，甚至指出，不能隨意拒絕，不予認定需要“書面說明理由”。這不僅對職能部門的工作提出了更高的要求，而且有利于提高了地方民政部門的辦事效率。
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第十條 設(shè)立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記，民政部門應當自受理申請之日起三十日內(nèi)作出決定。符合本法規(guī)定條件的，準予登記并向社會公告;不符合本法規(guī)定條件的，不予登記并書面說明理由。
已經(jīng)設(shè)立的社會組織，可以向原登記的民政部門申請認定為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。符合慈善組織條件的，準予認定并向社會公告;不符合慈善組織條件的，不予認定并書面說明理由。
慈善組織決策機構(gòu)應當在本法第十七條規(guī)定的終止情形出現(xiàn)之日起三十日內(nèi)成立清算組進行清算，并向社會公告。不成立清算組或者清算組不履行職責的，民政部門可以申請人民法院指定有關(guān)人員組成清算組進行清算。
第六十八條 慈善組織應當每年向社會公開下列信息：
……
(三)年度工作報告，包括財務會計報告、年度開展募捐以及接受捐贈情況、慈善財產(chǎn)的管理使用情況、開展慈善項目情況;
……
五、新增“慈善財產(chǎn)”，加強捐贈人責任
二審修改稿在形式上的一個變化，是新增了“慈善財產(chǎn)”章節(jié)，把原來相關(guān)慈善財產(chǎn)的內(nèi)容合并過來，同時更加強調(diào)公益慈善的目的性。
在“慈善捐贈”章節(jié)，二審修改稿強調(diào)了捐贈人的責任。首先是明確“慈善組織或者其他接受捐贈的人”可以依法起訴承諾交付卻拒不交付的捐贈人，同時刪除了一審稿中“捐贈人訂立書面捐贈協(xié)議或者公開承諾捐贈后經(jīng)濟狀況顯著惡化，嚴重影響其生產(chǎn)經(jīng)營或者家庭生活的，可以不再履行捐贈義務”的條款。今后所有諾而不捐的行為，都有可能受到法律的制裁。
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第三十八條 捐贈人應當按照捐贈協(xié)議履行捐贈義務。捐贈人違反捐贈協(xié)議逾期未交付捐贈財產(chǎn)，有下列情形之一的，慈善組織或者其他接受捐贈的人可以要求交付;捐贈人拒不交付的，慈善組織或者其他接受捐贈的人可以依法向人民法院申請支付令或者起訴：
……
相比一審稿，二審修改稿表達更嚴謹，更加貼近實際。再次公開征求意見后，期待有一部更完備的法律，規(guī)范和促進我國公益慈善事業(yè)不斷向前發(fā)展。
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