旅游法第六章以及條文解讀

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　　第六章 旅游安全

　　第七十六條 縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于縣級(jí)以上人民政府及其部門旅游安全監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游安全關(guān)系著旅游者的生命和財(cái)產(chǎn)安全，沒有安全就沒有旅游活動(dòng)的順利進(jìn)行。長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府和旅游等相關(guān)部門高度重視旅游安全保障工作，不斷完善制度措施，加強(qiáng)應(yīng)急管理。由于旅游活動(dòng)的流動(dòng)性、異地性和環(huán)節(jié)多等特征，旅游安全保障存在涉及面廣、管理頭緒多等特點(diǎn)，任何一個(gè)部門都很難獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。加之，近年來國(guó)內(nèi)外影響旅游安全的各種不確定因素增加，旅游安全保障工作的難度越來越大，甚至出現(xiàn)了萬名游客被困地震災(zāi)區(qū)、千名游客滯留海外的重大事件，引起了國(guó)務(wù)院和各方面的高度關(guān)注。因此，本法規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作，并由相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)和合作，有利于加強(qiáng)我國(guó)旅游安全管理工作，破解一些工作中的難題。

　　【條文解讀】

　　一、縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作

　　旅游安全涉及飲食、衛(wèi)生、消防、治安、交通、設(shè)施設(shè)備、游覽場(chǎng)所、大型旅游活動(dòng)等多個(gè)領(lǐng)域。目前，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、道路交通、特種設(shè)備、應(yīng)急管理等重大領(lǐng)域的法律法規(guī)。按照目前的安全管理體制，其安全監(jiān)管責(zé)任分屬多個(gè)部門。同時(shí)，需要由政府承擔(dān)統(tǒng)籌監(jiān)管責(zé)任，協(xié)調(diào)各方面的力量，共同抓好安全工作�！栋踩�生產(chǎn)法》第八條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)�？h級(jí)以上人民政府對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以協(xié)調(diào)、解決”。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條規(guī)定，“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)”。因此，本法作了該銜接性規(guī)定�？h級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　(一)加強(qiáng)對(duì)旅游安全和應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促有關(guān)部門履行旅游安全的監(jiān)管職責(zé)

　　1.根據(jù)本法第七條的規(guī)定，建立旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，將旅游安全作為其中的一項(xiàng)綜合協(xié)調(diào)內(nèi)容;在安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等專項(xiàng)安全的議事協(xié)調(diào)工作中，把旅游安全納入其中。

　　2.依照本法及《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，采取行政措施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)旅游安全的監(jiān)督管理，對(duì)本地區(qū)或者職責(zé)范圍內(nèi)旅游突發(fā)事件的發(fā)生及事后的處理負(fù)總責(zé)。

　　3.定期召開旅游安全工作會(huì)議，由政府主要負(fù)責(zé)人召集有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加，研究、分析、布置、督促、檢查本地區(qū)旅游安全和應(yīng)急工作。

　　4.明確旅游各相關(guān)部門的旅游安全監(jiān)管職責(zé)，建立健全旅游安全管理的規(guī)章制度和旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將旅游安全納入突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系。

　　5.定期組織有關(guān)部門對(duì)本地區(qū)容易發(fā)生旅游安全事故的單位、設(shè)施和場(chǎng)所進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)排除旅游安全隱患。

　　(二)對(duì)旅游安全監(jiān)管和應(yīng)急管理中存在的重大問題及時(shí)予以協(xié)調(diào)、解決

　　1.對(duì)涉及多個(gè)部門職責(zé)和分工的安全監(jiān)管事項(xiàng)，要及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保旅游安全監(jiān)管的責(zé)任到位。

　　2.協(xié)調(diào)相關(guān)部門建立健全旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度。

　　3.對(duì)重大旅游安全事故和隱患，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各方力量，迅速處理，消除隱患，切實(shí)提高旅游安全的保障能力。

　　二、縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門依法履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)

　　旅游安全工作涉及縣級(jí)以上人民政府安監(jiān)、公安、消防、交通、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、住建、旅游等眾多管理部門，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照本法及其他法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，切實(shí)履行旅游安全的監(jiān)督管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)職能。

　　第七十七條 國(guó)家建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度。旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的級(jí)別劃分和實(shí)施程序，由國(guó)務(wù)院旅游主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。

　　縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和評(píng)估的重要內(nèi)容。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度和旅游突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、評(píng)估制度的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　實(shí)施旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度和旅游突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、評(píng)估制度，是保障旅游者人身、財(cái)產(chǎn)安全的需要。近年來，隨著我國(guó)安全管控能力的提高，各級(jí)政府對(duì)旅游活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的管控工作越來越重視。各地針對(duì)旅游活動(dòng)很容易受到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和傳染性疾病等突發(fā)事件的影響，以及旅游者對(duì)異地信息的獲知不對(duì)稱、對(duì)境外的旅游環(huán)境陌生等不利因素，加大了對(duì)旅游目的地旅游突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、評(píng)估工作力度和安全風(fēng)險(xiǎn)提示，及時(shí)向旅游者發(fā)布相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，為旅游者出行提供選擇和參考。同時(shí)，將旅游安全與應(yīng)急工作納人地方人民政府和相關(guān)部門安全應(yīng)急工作的范疇，通過加強(qiáng)跨部門的協(xié)同管理，較好適應(yīng)了旅游安全風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的客觀要求。本法對(duì)此的具體規(guī)定，體現(xiàn)政府保障旅游者生命財(cái)產(chǎn)安全的應(yīng)盡責(zé)任，有助于化解旅游風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)旅游者的判斷力，減少旅游安全事故的發(fā)生，推動(dòng)旅游業(yè)的安全、健康發(fā)展。

　　【條文解讀】

　　一、建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度

　　(一)旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度

　　旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度，主要指預(yù)先發(fā)現(xiàn)境內(nèi)外旅游目的地對(duì)旅游者的人身、財(cái)產(chǎn)可能造成損害的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等潛在的或者已經(jīng)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用定性和定量分析相結(jié)合的方法，識(shí)別旅游安全風(fēng)險(xiǎn)的類別、等級(jí)，提出旅游出行的建議，并按規(guī)定的權(quán)限和程序，向社會(huì)發(fā)布相關(guān)提示信息的制度。根據(jù)境內(nèi)和出入境旅游劃分，旅游目的地分為兩類：一類是國(guó)內(nèi)以旅游城市為主的目的地;一類是以境外國(guó)家(地區(qū))為目的地。國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國(guó)發(fā)[2009]41號(hào))提出，要“完善旅游安全提示預(yù)警制度，重點(diǎn)旅游地區(qū)要建立旅游專業(yè)氣象、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)”。因此，建立旅游目的地的安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度是我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展過程中的重要安全管理手段。各地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條規(guī)定，完善當(dāng)?shù)氐穆糜文康牡匕踩�風(fēng)險(xiǎn)提示制度;而國(guó)務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善境外旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度，如在日本地震、埃及動(dòng)亂、歐洲火山灰等事件發(fā)生后，向旅游者發(fā)出旅游出行的提示，供旅游者出行參考。

　　(二)旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的級(jí)別劃分

　　目前，各行各業(yè)都有相關(guān)的安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分方法�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十二條規(guī)定，“國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度�？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別”。各相關(guān)部門也據(jù)此對(duì)各自領(lǐng)域的安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別做出了相應(yīng)規(guī)定，如《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《突發(fā)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布試行辦法》、《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等。這些風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分為旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示級(jí)別的劃分提供了借鑒，國(guó)務(wù)院旅游主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門按照本法規(guī)定，在綜合各方面風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的基礎(chǔ)上，劃分旅游目的地的安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并正式公開相關(guān)信息。

　　(三)旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的實(shí)施程序

　　目前，各類專項(xiàng)危險(xiǎn)的發(fā)布部門和程序各不一致�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條規(guī)定，“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)”。旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的實(shí)施和發(fā)布的主體主要是旅游主管部門，但由于旅游安全風(fēng)險(xiǎn)不是一種獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)，其依托于以上各類專項(xiàng)安全風(fēng)險(xiǎn)，其決策的形成和實(shí)施應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門共同完成。其級(jí)別的劃分和實(shí)施程序的制定是一個(gè)需要考慮災(zāi)害等級(jí)、專業(yè)預(yù)警能力、預(yù)警主體、風(fēng)險(xiǎn)管控、后果管控等綜合事務(wù)的系統(tǒng)工程。因此，旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示是各相關(guān)主管部門的共同責(zé)任，本法規(guī)定其級(jí)別劃分和實(shí)施程序，由國(guó)務(wù)院旅游主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門共同制定。

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