全國社會保障基金條例發(fā)布 5月1日起施行
為了應(yīng)對老齡化帶來的養(yǎng)老金支付缺口，國務(wù)院于2000年8月決定建立“全國社會保障基金”，并設(shè)立“全國社會保障基金理事會”。全國社保基金從財政撥款200億元起步，到2014年末全國社�；鹄硎聲芾淼馁Y產(chǎn)總額已達(dá)15356億元。
全國社�；饘儆�“國家戰(zhàn)略儲備錢”，由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益等資金構(gòu)成，與由用人單位、個人繳費(fèi)構(gòu)成的社會保險基金是不同的。雖然不是老百姓自己交的錢，但仍堪稱民生領(lǐng)域的“定心丸”。
隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，投資風(fēng)險也在逐步增加。2010年《社會保險法》實施之后，全國社�；鹆⒎ㄌ嵘狭苏淖h事日程。
2012年8月，全國社�；鹄硎聲�、財政部、人社部在認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)《社會保險法》的有關(guān)規(guī)定，起草了《全國社會保障基金條例(草案送審稿)》，報請國務(wù)院審議。在過去的3年半間，國務(wù)院法制辦征求了27個中央單位以及31個省級人民政府的意見，還于2014年11月向社會公開征求意見。
此次遞交國務(wù)院常務(wù)會議的草案是在征求意見稿的基礎(chǔ)上修訂的。草案規(guī)定，全國社�；鹩芍醒胴斦A(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益等資金構(gòu)成，用于補(bǔ)充和調(diào)劑人口老齡化高峰時期養(yǎng)老保險等社保支出，并明確了基金投資運(yùn)營和監(jiān)督、風(fēng)險管理等制度，強(qiáng)化了審計、公開等監(jiān)管措施。
楊燕綏表示，草案在立法層次、立法內(nèi)容、全國社�；鹄硎聲ㄎ�、帶動全國社保基金以及其他社會保險基金規(guī)范運(yùn)營上做了明確的規(guī)定。
立法層次過低一直是社保基金管理上的一大缺憾。從2001年以來，全國社保基金管理依據(jù)只是《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》這一財政部、人社部聯(lián)合頒布的部門規(guī)章。
楊燕綏說，《社會保險法》里“專門有一條稱要建立全國社會保障基金”，草案出臺之后就表明全國社�；鸬墓芾砼c《社會保險法》實現(xiàn)了對接。
從此前公布的征求意見稿來看，條例的內(nèi)容主要包括明確全國社�；鸬男再|(zhì)、用途和來源，基金的管理運(yùn)營，對基金的監(jiān)督和法律責(zé)任等。
楊燕綏表示，與過去的基金管理辦法只是著眼于基金運(yùn)行不同，此次草案規(guī)定了全國社�；饛幕I資、運(yùn)行再到支出一整套完整的工作計劃，尤其是第一次明確提出了支出的條件，這對于未來應(yīng)對養(yǎng)老金的缺口大有好處。
草案稱，全國社�；鹗菄疑鐣Ｕ蟽浠�，專門用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。國務(wù)院財政部門、國務(wù)院社會保險行政部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、社會保障基金儲備和支出需要，擬訂全國社會保障基金的籌集和支取方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。
楊燕綏還表示，草案也對全國社�；鹄硎聲陨淼母母锾岢隽艘蟆，F(xiàn)在的社�；鹄硎聲仁枪芾頇C(jī)構(gòu)又是投資機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部設(shè)有專門的投資部門。但草案并沒有賦予全國社�；鹄硎聲苯油顿Y的職能。她認(rèn)為，條例出臺之后全國社�；鹄硎聲耐顿Y機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立。
官方數(shù)據(jù)顯示，目前全國社會保障基金的規(guī)模約為1.6萬億元，按照此前暫行條例中規(guī)定，劃入社會保障基金的貨幣資產(chǎn)的投資占比中證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%計算，未來預(yù)計將有約6400億元的社會保障基金可以入市。
對于全國社會保障基金有望“入市”的預(yù)期，市場人士分析，從過去200年投資經(jīng)驗看，股票投資收益比固定收益類高出3至5個百分點(diǎn)。在風(fēng)險和收益平衡的基礎(chǔ)下，投資股市是一個可選方向。
股市投資不超過40%
在股市動蕩的當(dāng)下，社會保障基金究竟有多少可以入市，這是目前公眾所關(guān)心的問題。
查閱上述《條例》，對于比例問題其表述是“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的`比例”�！稐l例》規(guī)定，全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的比例在境內(nèi)外市場投資運(yùn)營基金，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn);要制定風(fēng)險管理和內(nèi)部控制辦法。
對此，參與過多次決策層調(diào)研社�；鸬闹袊缈圃贺斀�(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華認(rèn)為，5月1日將要實施的《條例》，相比以前的暫行管理條例，在行政職能上提高了權(quán)威性，但卻保留了一定的靈活性。“因為修改條例的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于暫行辦法，需要經(jīng)過很多程序，現(xiàn)在的表述更靈活。”
那么國務(wù)院批準(zhǔn)的比例究竟是多少呢?
《中國經(jīng)營報》記者獲悉，2001年由財政部與勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，劃入社�；鸬呢泿刨Y產(chǎn)的投資，按成本計算，應(yīng)符合下列規(guī)定，銀行存款和國債投資的比例不得低于50%。企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。證券投資基金、股票投資的比例不得高于 40%。
在這個暫行辦法中，社會保障基金投資股市、證券的比例明確規(guī)定不得高于40%。然而，公開資料顯示，在此后的改革中，對于比例的表述沒有過多涉及。
2012年8月，全國社會保障基金理事會、財政部、人力資源和社會保障部根據(jù)《社會保險法》的有關(guān)規(guī)定，將起草的《全國社會保障基金條例(草案送審稿)》報請國務(wù)院審議。
2016年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第667號國務(wù)院令，公布《全國社會保障基金條例》，將于今年5月1日起施行。這是全國社會保障基金自2000年設(shè)立以來，首次以國務(wù)院條例級別明確其性質(zhì)、定位、投資運(yùn)營、監(jiān)督、法律責(zé)任等。
一位從事社會保障基金工作多年的人士表示，目前從公開渠道看，社會保障基金投資方式基本維持在剛設(shè)立之初的項目上，對于投資股市的比例應(yīng)該還是40%的限制，因為不同于其他投資方式，社會保障基金首先要考慮安全性，考慮投資和收益匹配程度。
粗略計算，在其他投資不變的情況下，未來社會保障基金預(yù)計約有6400億元投資入市，市場普遍認(rèn)為這對股市將起到提振作用。
補(bǔ)充養(yǎng)老金細(xì)則待出
股市投資收益高成為吸引社會保障基金的一個因素。
數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國社�；鹜顿Y收益總額為2287.04億元，收益率高達(dá)15.14%，這個收益率超過了銀行、保險等金融行業(yè)的收益率。
不僅如此，截至去年年底，全國社會保障基金已由設(shè)立之初的200億元發(fā)展到接近1.6萬億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均收益率為8.82%，超同期年均通貨膨脹率6.47個百分點(diǎn)。
在經(jīng)濟(jì)下行周期，社會保障基金投資的保值增值功能至關(guān)重要，而作為國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑也在此次《條例》中有所闡述。
社科院世界社保研究中心的副秘書長齊傳鈞在受訪時指出，“人口老齡化高峰時期”到底如何量化，當(dāng)養(yǎng)老保險基金面臨何種情況時可以啟動，使用全國社會保障基金以及全國社會保障基金可以用作補(bǔ)充、調(diào)劑的規(guī)模、頻率等內(nèi)容目前都還沒有具體細(xì)則。
在他看來，這些內(nèi)容在此次的《條例》中并沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。“未來這些指標(biāo)仍需進(jìn)一步討論，包括調(diào)整依據(jù)、幅度、來源等細(xì)節(jié)，只有這樣才能真正發(fā)揮社會保障基金的作用。”
記者了解到，相比社會保障基金1.6萬億元的規(guī)模，目前養(yǎng)老金的結(jié)余已經(jīng)達(dá)到3.6萬億元，長期以來，由于受到“養(yǎng)老金不能入股市”限制，養(yǎng)老金投資運(yùn)行方案也一直未成形。
去年6月份，人力資源社會保障部、財政部會同有關(guān)部門起草了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》。根據(jù)辦法，養(yǎng)老基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%。
對此，汪德華表示，目前中國養(yǎng)老保險基金主要集中在縣一級，全部收集起來難度較大，未來需要統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老金投資方案和社會保障基金的補(bǔ)充細(xì)則。
民生證券的一份報告認(rèn)為，短期來看，養(yǎng)老基金入市對市場的提振作用大于實質(zhì)，養(yǎng)老基金入市是個長期推進(jìn)過程，增量資金短期內(nèi)仍難兌現(xiàn);長期來看，增量資金效應(yīng)利好股市，養(yǎng)老險金作為長期資金，配置周期長，將有利于減少股市波動。
兩會期間，國務(wù)院總理李克強(qiáng)答記者問時坦言，從全面長期來看，中國政府對中國公民保證養(yǎng)老金發(fā)放是沒有問題的。“去年養(yǎng)老保險收支節(jié)余3400多億元，累計節(jié)余34000多億元，加上社會保障基金儲備16000億元，以及劃撥國有資產(chǎn)來充實養(yǎng)老基金等措施，未來老有所養(yǎng)絕不是一句空話。”
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