一、中國財政管理體制的演進(jìn)
我國財政管理體制自建國以來曾進(jìn)行過多次改革。從建國之初的高度集中體制，逐步過渡到中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理，再到分級分稅財政管理體制。
(一)計劃經(jīng)濟(jì)時期的財政管理體制
1.計劃經(jīng)濟(jì)時期的財政管理體制及特點(diǎn)。從1949年新中國成立到1978年改革開放前夕，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，這一時期我國基本上實(shí)行的是高度集中的計劃財政體制，其實(shí)現(xiàn)形式主要有
(1)統(tǒng)收統(tǒng)支體制。1949—1952年，我國正處于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，為了盡快醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)生產(chǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定社會，實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制。即地方收入集中于中央，地方支出由中央統(tǒng)一審核、逐級撥付，地方財政收入與支出之間基本不發(fā)生關(guān)系。它的主要特征：一是收入高度集中，全國各地的主要收入，統(tǒng)一上繳中央金庫，沒有中央命令不得動用。二是支出由中央集中統(tǒng)一管理，地方一切開支均需經(jīng)中央批準(zhǔn)，統(tǒng)一按月?lián)芨丁Ｈ秦斦芾頇?quán)限集中于中央，包括稅收制度、人員編制、工資和供給標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)決算和審計、會計制度統(tǒng)一由中央制定、編制和執(zhí)行。
(2)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理體制。我國在1953—1978年的大部分年份里，實(shí)行的是這種體制。雖然在方法上屢經(jīng)調(diào)整，但體制類型從總體上說沒有改變。這種體制的特征：一是在中央統(tǒng)一計劃的前提下，按行政區(qū)劃實(shí)行分級預(yù)算、分級管理，主要稅種的立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免權(quán)集中于中央，由中央確定收入指標(biāo);全部收入分為固定收入和比例分成收入，由地方統(tǒng)一組織征收，分別入庫，對超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的職責(zé)分工及企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，確定各級政府的支出范圍，屬于中央。的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出列入中央預(yù)算，屬于地方的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的支出列入地方預(yù)算。三是地方預(yù)算由中央核定。按照支出劃分。地方預(yù)算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵補(bǔ)，不足的差額由中央劃給調(diào)劑收入抵補(bǔ)，分成比例實(shí)行“一年一定”或“一定幾年”。
2.計劃經(jīng)濟(jì)時期財政管理體制的績效評價。高度集中的計劃財政管理體制，是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下對財政制度作出的一種現(xiàn)實(shí)選擇，具有深刻的歷史和經(jīng)濟(jì)根源，對社會主義制度在我國的建立和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都做出了巨大的貢獻(xiàn)。一是為新中國的建立和社會主義政權(quán)的鞏固，做出了歷史性貢獻(xiàn)。建國后，面對******政權(quán)留下的爛攤子和新生國家政權(quán)還不穩(wěn)固、戰(zhàn)后重建任務(wù)十分繁重的嚴(yán)峻形勢，中央采取統(tǒng)一財經(jīng)方針，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政制度，在很短的時間內(nèi)，迅速穩(wěn)定了金融物價，使國家經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)，為醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，安定民生，鞏固新生的人民政權(quán)發(fā)揮了極其重要的作用。二是為建立社會主義制度做出了貢獻(xiàn)。憑藉統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制，國家投資興建了大批國有企業(yè)，積極支持和配合了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，建立了以公有制為主體的社會經(jīng)濟(jì)體制，在一個半殖民地、半封建的國家，依據(jù)馬克思主義原理，把社會主義理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。三是建立了比較完整的工業(yè)體系，促進(jìn)了社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，通過高度集中的財政管理體制，使國家在財力有限的情況下，集中力量辦大事，將分散的農(nóng)業(yè)性資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)性資本，進(jìn)行重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)，初步形成了完整的工業(yè)體系，從而把中國由一個貧窮落后的農(nóng)業(yè)國變成了初具規(guī)模、走上工業(yè)化發(fā)展道路的新興社會主義國家。同時，通過支持社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，形成了大量的科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面的公共資本，極大地提高了人民的文化生活水平，促進(jìn)了社會全面進(jìn)步。
盡管統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財政管理體制，為新中國的建立和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但受固有的僵化體制的約束，缺陷也十分明顯。一是社會資源配置效率低下。在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，由于財權(quán)、財力高度集中于中央，社會資源的配置完全服從于中央計劃，管理中的信息不對稱和監(jiān)督失靈，往往導(dǎo)致財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展中決策失誤和運(yùn)行失靈，經(jīng)濟(jì)效率低下和社會福利受損，不能實(shí)現(xiàn)資源配置和利用的帕累托最優(yōu)。二是不利于調(diào)動各方面的積極性。由于權(quán)力過份集中，地方?jīng)]有自主權(quán)，一切服從中央計劃，抑制了各地方、部門及單位的積極性、創(chuàng)造性，不利于社會生產(chǎn)力長期持續(xù)發(fā)展。特別是在這種高度集中、大統(tǒng)一的體制下，由于缺少激勵機(jī)制，形成了地方吃中央的“大鍋飯”和個人吃單位的“大鍋飯”的依賴思想，從而制約、阻礙、限制了個人創(chuàng)造財富的主動性。三是運(yùn)行失靈，管理失范。由于高度集中的財政體制運(yùn)行中總是面臨一統(tǒng)就死、一死就放、一放就活、一活就亂、一亂又統(tǒng)的惡性循環(huán)。因此，30年間中國財政運(yùn)行中體制變動頻繁，大部分年份的地方收支指標(biāo)、分成比例或包干數(shù)額都由中央審核，一年一變，財政制度、財政管理難以走向規(guī)范化、法制化軌道。
(二)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的財政管理體制
1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的財政管理體制及特點(diǎn)。
自1978年黨的十一屆三中全會后，我國開始全面的、大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。以此為起點(diǎn)，我國進(jìn)入了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新階段。財政體制作為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，先行一步，進(jìn)行了一系列的改革探索。這一時期的財政管理體制，主要分為“劃分收支、分級包干體制”和分稅制財政體制兩種形式。
(1)劃分收支，分級包干。1978—1992年，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的起步和探索階段。這一階段主要是針對計劃經(jīng)濟(jì)體制中集中過多、統(tǒng)的過死等問題，圍繞放權(quán)讓利進(jìn)行的。財政作為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，自1980年起，開始實(shí)行“劃分收支，分級包干”體制，也稱之為“分灶吃飯”體制，并在1985年和1988年進(jìn)行了兩次調(diào)整。這一體制的基本特征：一是按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央與地方財政的收支范圍，使地方財政初步成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的分配主體，多收可以多支，自主支配，自求平衡。二是在收入劃分上由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入逐步過渡到分稅制，部分地按稅種劃分收入，并與企業(yè)管理體制相結(jié)合。三是擴(kuò)大地方財政的收支范圍，支出方面不僅包括經(jīng)常性支出，而且包括建設(shè)性支出。四是增強(qiáng)了規(guī)范性和穩(wěn)定性，財政管理體制開始由過去一年一變，改為一定幾年不變，為體制效益的發(fā)揮創(chuàng)造了條件。
(2)分稅制財政管理體制。1992年召開的黨的十四大明確指出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。以此為標(biāo)志，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新的發(fā)展階段。按照建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財政體制的要求，從1994年開始，我國實(shí)行分稅制財政管理體制。分稅制財政管理體制的主要內(nèi)容：一是明確中央與地方的事權(quán)和支出劃分。中央財政主要承擔(dān)國防、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所需支出，以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出;地方財政主要承擔(dān)地區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。三是為維護(hù)地方既得利益，以1993年為基期，按統(tǒng)一比例確定中央財政對地方的稅收返還數(shù)額，并在1995年實(shí)行了過渡期財政轉(zhuǎn)移支付制度。四是設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅。
2.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期財政管理體制的績效評價。
(1)劃分收支、分級包干財政體制，是十一屆三中全會后，我國開放搞活、積極探索經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的大背景下，財政分配領(lǐng)域進(jìn)行的一項(xiàng)改革探索，實(shí)際上是一種過渡時期的財政制度安排，其作用是肯定的。一是打破了長期以來財政統(tǒng)收統(tǒng)支的局面，中央與地方之間“分灶吃飯”，體現(xiàn)了地方政府的財政主體地位，調(diào)動了地方政府關(guān)心本級財政、當(dāng)家理財?shù)姆e極性。二是支出安排以“塊塊”為主，較好地處理了中央與地方的關(guān)系。“條塊”關(guān)系，即中央主管部門與地方政府的關(guān)系，一直是計劃體制下財政分配的難題，“分灶吃飯”后，應(yīng)由地方安排的支出項(xiàng)目，中央主管部門不再按“條條”下達(dá)，由地方政府根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的路線、方針、政策，結(jié)合本地財力統(tǒng)籌安排，擴(kuò)大了地方政府財權(quán)，有利于地方政府因地制宜，安排地方生產(chǎn)建設(shè)。三是分成比例和補(bǔ)助額由一年一變，改為一定5年不變，使中央與地方的財政分配關(guān)系趨于穩(wěn)定，有利于地方責(zé)、權(quán)、利的結(jié)合。
但是，作為一種過渡時期的制度安排，“分灶吃飯”體制始終未能消除傳統(tǒng)體制的弊病。一是分級包干是側(cè)重于劃分收入，即側(cè)重于“分錢”，而中央與地方的職責(zé)仍交錯不清，因而財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，收入與支出不對稱。二是中央與地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。主要表現(xiàn)在分級包干還存在分而不清、包而不干的問題，不僅分成比例、補(bǔ)助額的核定缺乏客觀性，存在“討價還價”，而且由于財政管理體制缺乏法律約束力，出現(xiàn)了中央困難向地方借款或直接平調(diào)，地方困難要求中央補(bǔ)助或暗中擠挖中央收入，形成了打破了“統(tǒng)收”，卻并未打破“統(tǒng)支”的困難局面。三是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分各級政府的收入，固然提高了地方政府發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的積極性，但也導(dǎo)致地方政府熱衷于大上基建和價高利大的產(chǎn)品項(xiàng)目，客觀上助長了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹。四是由于在體制上不能保證政府財力必要的集中和中央、地方合理的分配關(guān)系，導(dǎo)致國家財力分散，國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財政收入占全國財政收入“兩個比重”過低。
(2)分稅制財政體制改革，無疑是我國財政管理體制演變的一次歷史性的突破，盡管仍然帶有濃重的過渡色彩，目前還處于不斷完善之中，但實(shí)施以來，表現(xiàn)出的良好體制效應(yīng)日益顯現(xiàn)。一是分稅制的實(shí)施，統(tǒng)一了各地區(qū)的收支劃分，解決了原體制下中央與地方之間收支劃分中存在的分配形式多樣、財政資金雙向運(yùn)動等問題，為規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。二是分稅制財政管理體制，明確了各級政府的財權(quán)和事權(quán)，合理確定了各級政府的財政收入和支出范圍，充分調(diào)動了各級政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，使財政收入大幅度提高。特別是通過不同稅種的合理劃分以及分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征收，徹底打破了包干制下中央與地方在收入征管方面的“委托一代理”關(guān)系，初步形成了財政收入分配中“中央得大頭”的分配格局，改變了財力與財權(quán)過于分散的局面，增強(qiáng)丁中央財政的宏觀調(diào)控能力。三是在分稅制體制下，基本改變了過去按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的作法，抑制了地方政府的投資沖動和干預(yù)企業(yè)的利益沖動，在一定程度上放松了政府對企業(yè)的控制，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。四是遏制了地區(qū)間財力差異繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢，中央財政收入的增加和轉(zhuǎn)移支付制度的建立，形成了財政資源合理流動體制框架，有利于中央進(jìn)一步加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的補(bǔ)助，縮小地區(qū)間財力差異。
然而，分稅制改革是在我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完善的情況下進(jìn)行的，盡管已經(jīng)形成了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體制框架，但仍然存在許多問題，需要進(jìn)一步完善。一是政府間的事權(quán)劃分尚不十分明晰。事權(quán)劃分是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)，由于受行政管理體制的影響，目前各級政府的職能分工、事權(quán)范圍還不很明晰，有些方面中央與地方存在著事權(quán)交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面沒有充分體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、財力與職責(zé)相符的原則。如在安排地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展項(xiàng)目時，中央部門投資或補(bǔ)貼缺乏標(biāo)準(zhǔn)，存在一些互相“釣魚”的現(xiàn)象;在農(nóng)村義務(wù)教育方面中央政府沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任等。二是轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范。分稅制改革所采取的“不觸動地方既得利益”原則和“保存量、調(diào)增量”的漸進(jìn)改革模式，在保證改革順利推進(jìn)，減少社會震蕩方面發(fā)揮了積極作用，但同時也削弱了它在調(diào)整地區(qū)財力差異方面的力度。加之目前的轉(zhuǎn)移支付辦法還不完善，財力計算方法還不科學(xué)，中央轉(zhuǎn)移支付的范圍比較窄，用于地方轉(zhuǎn)移支付的財力規(guī)模小，在調(diào)整地區(qū)間財力差異方面，還難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是地方稅建設(shè)相對滯后。建立完善的地方稅體系是分稅制體制的一項(xiàng)基本內(nèi)容，但目前的地方稅體系還沒有真正建立起來，地方政府對地方稅只有征收權(quán)，沒有必要的立法權(quán)和部分稅政調(diào)整權(quán);地方稅缺乏主體稅種，除了營業(yè)稅具備一定規(guī)模外，其他各稅規(guī)模都比較小，難以保證地方財政收入的穩(wěn)定增長。