從政治學(xué)看，腐敗是指公職人員為實(shí)現(xiàn)其私利而違反公認(rèn)規(guī)范的行為。其本質(zhì)是以公共權(quán)力為資本，背離公共利益目標(biāo)，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取物質(zhì)或非物質(zhì)利益。我國現(xiàn)時(shí)的腐敗主要根源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的制度性缺陷。早在改革開放初期，鄧小平同志就指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”本文基于制度反腐敗論，從分析我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)制度的缺陷入手，探討具有防治腐敗的內(nèi)在機(jī)制的經(jīng)濟(jì)管理制度設(shè)計(jì)。
形形色色的腐敗盡管表現(xiàn)形式多種多樣，但是腐敗行為爭(zhēng)奪的“獵物”都是公共權(quán)力下的“公共財(cái)物”。不論是采取貨幣形式，還是采取實(shí)物形式，或是性賄賂形式，最終都可以換算成公共貨幣資金這一單一形式，即通常所說的姓“公”的錢——— 公款�？淳o、管好“公共錢袋子”要靠人，但最終要靠制度來約束、規(guī)范人的行為。設(shè)計(jì)一套完善的控制公共資金收支的經(jīng)濟(jì)制度，能真正達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗，標(biāo)本兼治的任務(wù)目標(biāo)，更有效、實(shí)在地為當(dāng)前推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)服務(wù)。
一、維持財(cái)政預(yù)算資金完整性的總體制度設(shè)計(jì)改革開放以來，隨著國家簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)施，我國的財(cái)力分配格局發(fā)生了深刻的變化。迄今為止的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國財(cái)政性資金實(shí)質(zhì)上分割成預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三個(gè)部分，且管理力度遞減。納入政府預(yù)算的資金只包括預(yù)算內(nèi)資金，部門單位的大量資金游離于預(yù)算制度及預(yù)算外制度以外，幾乎完全失去監(jiān)督和控制。大量的案例統(tǒng)計(jì)說明，這是貪污資金的主要來源，是產(chǎn)生腐敗的溫床。
要改變這種格局，必須將這相當(dāng)部分的隱性公共資金置于預(yù)算監(jiān)督的“陽光”下，維持財(cái)政資金的完整性。實(shí)行統(tǒng)一的部門預(yù)算和單位預(yù)算管理制度，將所有的部門、單位收支都納入財(cái)政預(yù)算管理。編制部門預(yù)算是發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)的發(fā)展中國家加強(qiáng)財(cái)政資金管理通行的做法，以使公共資金收支全部處于財(cái)政監(jiān)控之下。部門預(yù)算由部門組織編制，凡直接與本級(jí)財(cái)政發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)預(yù)算部門都作為預(yù)算編制主體。一個(gè)部門一本預(yù)算，即各部門的所有收支編制在一本預(yù)算中，全面反映該部門一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)的收支情況。收入預(yù)算的編制，不僅包括預(yù)算內(nèi)資金，還包括預(yù)算外資金和各種制度外資金。支出預(yù)算的編制，則要細(xì)化到具體項(xiàng)目，即所有的支出都要有明確具體的安排項(xiàng)目。
二、對(duì)“小金庫”逐步以制度規(guī)范，直到完全取締部門、單位“小金庫”的泛濫成災(zāi)是與財(cái)政包干體制下鼓勵(lì)單位創(chuàng)收制度密不可分的。在這種制度下，各單位巧立名目，多方“創(chuàng)收”。結(jié)果導(dǎo)致“三亂”屢禁不止，眾多的“小財(cái)政”、“小金庫”成了貪污腐敗的掩體。目前的“窩案”、“竄案”增加，集體私分“小金庫”是主要形式。
取消“小金庫”，杜絕帳外設(shè)帳，必須建立會(huì)計(jì)核算中心制度，逐步向政府單一賬戶制邁進(jìn)。會(huì)計(jì)核算中心從根本上鏟除了“小金庫”的生存土壤，從硬件上確保“收支兩條線”，從而徹底割斷“小金庫”與腐敗的因果鏈。在原有的小金庫資金的使用調(diào)配權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將其與部門的其他資金一起全部納入核算中心管理。各部門的財(cái)政收支活動(dòng)都要通過中心核算，所有的資金都在一個(gè)統(tǒng)一的賬戶里進(jìn)出。同時(shí)取消各部門單位的銀行賬戶，財(cái)務(wù)進(jìn)“籠子”，由中心統(tǒng)一調(diào)度。實(shí)施這一制度，要實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)一。
一是統(tǒng)一發(fā)放職工工資。采取編制辦核實(shí)人員，人事核準(zhǔn)工資，財(cái)政核發(fā)經(jīng)費(fèi)，中心統(tǒng)一發(fā)放。二是統(tǒng)一結(jié)算會(huì)議費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等管理費(fèi)用支出。各項(xiàng)支出，嚴(yán)格控制，從嚴(yán)審批，中心統(tǒng)一撥付。三是統(tǒng)一采購辦公設(shè)備、工程維修項(xiàng)目等。先由部門申請(qǐng)采購項(xiàng)目，經(jīng)審批后中心編制采購預(yù)算表，交由政府采購中心統(tǒng)一采購。四是統(tǒng)一各項(xiàng)事業(yè)收費(fèi)。由中心設(shè)立收費(fèi)代收機(jī)構(gòu)，行使收費(fèi)權(quán)，資金直接上交中心統(tǒng)一賬戶。五是統(tǒng)一實(shí)施會(huì)計(jì)委派。在財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，一律取消各部門單位的會(huì)計(jì)崗位，由核算中心集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算。統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算中心制度，創(chuàng)造了一個(gè)制約腐敗的客觀環(huán)境，減少了腐敗發(fā)生的機(jī)率。
三、對(duì)截留、挪用國家專項(xiàng)資金的治理對(duì)策長(zhǎng)期以來，我國采取的是資金逐級(jí)撥付制度。分級(jí)撥款造成撥款環(huán)節(jié)過多，監(jiān)督不力，截留、擠占、挪用財(cái)政資金的問題非常嚴(yán)重。“雁過拔毛”就是資金撥付中權(quán)力腐敗的真實(shí)寫照。水利款、扶貧款、救災(zāi)款、移民資金等專項(xiàng)資金成為眾多腐敗者侵吞的對(duì)象，在該領(lǐng)域中大案要案屢見不鮮，防止這類腐敗要從根本上制度創(chuàng)新，實(shí)行國庫集中支付制度。
國庫集中支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法，它是在不改變各預(yù)算單位資金使用權(quán)的情況下，改變預(yù)算資金的支付方式，由財(cái)政部門通過國庫將預(yù)算資金直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，實(shí)行預(yù)算分配到資金撥付、使用，銀行清算，直到商品和勞務(wù)提供者帳戶的全過程直接控制。所有的財(cái)政收入都要進(jìn)入國庫單一帳戶，所有的最終付款都必須從國庫單一帳戶或地區(qū)分帳戶中支付。國庫單一帳戶設(shè)立在中央銀行，將全部財(cái)政資金存入該帳戶統(tǒng)一管理。財(cái)政部在國庫司下設(shè)立一個(gè) “支付中心”，具體操作各項(xiàng)支付業(yè)務(wù)。預(yù)算單位在商業(yè)銀行只有一個(gè)零余額帳戶，它與單一帳戶是連在一起的，沒有資金，只起一個(gè)支付的作用。國庫集中支付制度的實(shí)施，確保了我國專項(xiàng)資金撥付的安全，使截留、挪用成為“不可能”。